矿业权出让方式的历史变革(1986年至今)

  矿业权出让方式是矿产资源管理制度的核心内容。自1986年《矿产资源法》颁布实施至今,我国矿业权在出让方式上大概经历了从行政审批(1986年-1998年),到以行政审批为主、招拍挂市场竞争方式出让为辅(1998年-2006年),

再到以招拍挂市场竞争方式出让为主、协议出让和行政审批为辅(2006年-2017年),直至2017年新一轮矿产资源管理改革以来确立的以招拍挂竞争性方式出让为原则、协议出让为例外的四个阶段的变化。

  矿业权出让方式的历史变革(1986年-1998年)

  1986年

  颁布实施的《矿产资源法》规定,勘查、开采矿产资源必须要先依法申请探矿权、采矿权,经登记管理机关批准登记发证后,方可开展矿产资源勘查、开采工作。

  1987年

  《矿产资源勘查登记管理暂行办法》和《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》颁布实施,对探矿权、采矿权申请主体、申请审批程序等做出具体规定。以行政审批方式出让矿业权的重要背景是当时矿产资源勘查开采的主体是国有企业,几乎没有社会民营资本进入勘查开采领域。在制度设计时,矿产资源勘查开采的基本流程是,国有地勘单位依照国家统一安排开展找矿工作,向矿产资源管理部门依法进行勘查登记,勘查资金由国家统一供给,找矿成果全部上缴国家,再由国有矿山企业依法申请取得采矿许可证。

  1996年

  修改的《矿产资源法》延续了这一制度,仍然规定勘查、开采矿产资源必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记。

以行政审批方式出让矿业权的实质是,矿产资源管理部门通过实施行政审批行为,对矿产资源进行统一配置,该制度设计的时代背景是我国由计划经济向社会主义市场经济过渡。

  矿业权出让方式的历史变革(1998年-2006年)

  随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和不断发展,完全以行政审批方式授予探矿权、采矿权的单一管理制度,已越来越不适应经济社会发展形势要求。一方面,完全的行政配置导致矿产资源在开采过程中浪费现象较为严重;另一方面,行政审批不利于市场主体公平获得矿业权。为顺应经济社会发展需要,促进矿产资源合理开发利用,矿业权竞争性出让制度逐步建立。

  1998年,国务院出台《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)和《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号),首次规定探矿权、采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。但是,这两部行政法规缺乏招投标的实施范围和具体操作性规定,实践中绝大部分的探矿权、采矿权仍然通过行政审批方式出让。

  2000年,原国土资源部出台《矿业权出让转让管理暂行规定》(国土资发〔2000〕309号,以下简称“309号文”),规定矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。在已有批准申请、招标出让方式的基础上,增加了拍卖出让方式。

  2003年,原国土资源部出台《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》(国土资发〔2003〕197号,以下简称“197号文”),在批准申请、招标、拍卖等出让方式的基础上,增加了挂牌出让方式。同时,该文件明确了招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权的范围,规定了不同出让方式的实施程序和要求。

由于各地矿产资源管理部门对矿业权竞争性出让的认识存在分歧,以及地方政府干预矿业权出让管理等原因,309号文和197号文并未得到很好落实,实践中批准申请方式出让矿业权仍是最常见的。但是,矿业权出让方式由行政审批走向竞争性出让是矿产资源管理改革的必然方向,矿业权竞争性出让在探索中不断前进。

  矿业权出让方式的历史变革(2006年-2017年)

  针对矿业权出让领域存在的问题,按照国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的要求部署,原国土资源部于2006年1月印发《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发〔2006〕12号,以下简称“12号文件”),按照勘查风险将矿产资源分为高风险矿产类、低风险矿产类、无风险类,分别确定不同的出让方式。原则上高风险类矿产的探矿权采用申请在先的行政审批出让方式,低风险类矿产的探矿权采用市场竞争出让方式,无风险类矿产采用市场竞争方式直接出让采矿权。针对国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地等四种情形,探矿权、采矿权可以采用协议方式出让。

  2006年,国务院批复同意的《财政部国土资源部发展改革委关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》(国函﹝2006﹞102号)中明确规定,试点省(区)出让新设煤炭资源探矿权、采矿权,除特别规定的以外,一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式有偿取得。

  2006年,财政部、原国土资源部联合印发的《财政部 国土资源部关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》(财建﹝2006﹞694号)规定,国家出让新设探矿权、采矿权,除按规定允许以申请在先方式或以协议方式出让的以外,一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让。

  2012年,原国土资源部印发《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》(国土资发﹝2012﹞80号,以下简称“80号文件”),要求各级原国土资源主管部门必须坚持依法依规采取招标拍卖挂牌等市场竞争方式公开出让矿业权的原则,从严控制协议出让范围,严格执行矿业权协议出让的审批权限和程序,逐步减少协议出让数量,并进一步明确了探矿权、采矿权可以采用协议方式出让的五种情形,具体包括国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地,省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目,为列入国家专项的老矿山(危机矿山)寻找接替资源的找矿项目,已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域,已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的。

  2015年,原国土资源部印发《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》(国土资规〔2015〕3号),延续了2012年80号文件关于协议出让范围的规定。

随着2006年12号文件等规定的颁布实施,以市场竞争性方式出让成为矿业权出让的主要内容,申请在先方式和协议出让方式受到严格的限制,通过市场配置矿产资源的局面初步形成。

  矿业权出让方式的历史变革(2017年至今)

  2006年以来形成的以市场竞争性出让为主的矿业权出让方式,在维护国家所有者权益、优化资源配置、促进市场公平竞争等方面发挥了重要作用。但是随着经济社会发展形势的变化,矿业权出让市场竞争不充分、有偿取得制度落实不到位等问题日益凸显,进一步深化矿业权出让方式改革势在必行。

  2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》(以下简称《改革方案》)。《改革方案》提出,要充分发挥市场配置资源的决定性作用,进一步扩大市场竞争出让范围,从两个方面规定矿业权出让方式改革:一是全面推进矿业权竞争性出让,除特殊情形外,矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让,由市场判断勘查开采风险。二是严格限制矿业权协议出让。协议出让范围严格控制在国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目,以及大中型矿山已设采矿权深部,将之前允许以协议方式出让矿业权的五种情形调整减少为两种情形。

  为贯彻落实《改革方案》的内容,原国土资源部选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省(自治区)开展矿业权出让制度改革试点。试点省区按照《改革方案》的精神进一步细化矿业权出让方式改革内容,比如江西在协议出让范围方面,在《改革方案》规定的“大中型矿山已设采矿权深部”的基础上,增加了“大中型矿山已设采矿权上部”的情形。

  2019年12月31日,自然资源部在总结改革试点经验的基础上,印发了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规﹝2019﹞7号,以下简称“7号文件”)。7号文件按照《改革方案》的精神,进一步明确了不同矿业权出让方式的适用范围:

  第一,明确规定全面推进矿业权竞争性出让。除协议出让外,对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。

  第二,明确了矿业权协议方式出让的范围和条件。一是稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目,可以协议方式向特定主体出让矿业权。二是除普通建筑用砂石土类矿产以外,已设采矿权深部或上部的同类矿产,需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的,可以协议方式向同一主体出让探矿权或者采矿权。

  第三,申请在先出让方式彻底退出历史舞台。7号文件没有关于申请在先出让方式的任何表述,证明通过申请在先审批授权的方式已经彻底结束。基础性、公益性、战略性地质矿产勘查工作由国家出资完成,商业性地质找矿项目一律设置探矿权后出让。

  随着7号文件的贯彻落实,全面推进矿业权竞争性出让的工作格局已经形成。这一改革有利于充分实现市场在矿产资源配置中的决定性作用,有利于建立一个公开公平公正的矿业权市场,有利于切实维护国家所有者权益,有利于构建新的良性的矿产资源开发秩序,从而全面提高矿产资源对经济社会发展的保障能力。 (北京金诚同达律师事务所吴永高律师团队供稿)

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